《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》由美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）下屬的先進(jìn)制造技術(shù)委員會(huì)組織撰寫(xiě)，重點(diǎn)是如何激活美國(guó)制造的創(chuàng)新力，從而維持美國(guó)在全球先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并特別強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)我們發(fā)展美國(guó)制造業(yè)時(shí)，我們不僅增加了就業(yè)崗位和薪資水平，而且也強(qiáng)化了美國(guó)精神”。***逆差、***，只是前臺(tái)“木偶”：一個(gè)國(guó)家的制造業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，才是后臺(tái)的關(guān)鍵“吊線”。作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)，“山姆大叔”一直活躍在全球政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的“中央”，總以裁判者身份來(lái)指責(zé)其他國(guó)家通過(guò)制定發(fā)展規(guī)劃來(lái)扶持、干預(yù)、補(bǔ)貼本國(guó)制造業(yè)發(fā)展。

那么，美國(guó)到底有沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策呢？在美國(guó)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠市場(chǎng)機(jī)制，是不是意味著政府無(wú)所作為呢？事實(shí)上，美國(guó)推行的是一種比較隱蔽卻卓有成效的戰(zhàn)略指引與政策集成，某種意義上就是一種產(chǎn)業(yè)政策。基于此，本文在闡述《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分析了美國(guó)政府采取的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，及對(duì)我國(guó)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的啟示。

《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》概述

2012年，奧巴馬政府發(fā)布了《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》。時(shí)隔6年，美國(guó)再次發(fā)布《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》。該報(bào)告展示了新階段美國(guó)引領(lǐng)全球先進(jìn)制造的愿景，提出通過(guò)發(fā)展和推廣新的制造技術(shù)；教育、培訓(xùn)和匹配制造業(yè)勞動(dòng)力；擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力三大任務(wù)，確保美國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。報(bào)告明確了未來(lái)四年三大任務(wù)的具體行動(dòng)和成果目標(biāo)，并做了具體分解，由美國(guó)國(guó)防部、能源部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、科學(xué)基金會(huì)、宇航局、教育部等多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)推進(jìn)和執(zhí)行，是聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)制定具體計(jì)劃的上位戰(zhàn)略規(guī)劃。

報(bào)告從影響先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力的八大因素出發(fā)，將“技術(shù)、勞動(dòng)力、供應(yīng)鏈”三方面作為保障先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的核心要素，既提出了目標(biāo)，又明確了路徑。一是在技術(shù)方面，明確了捕獲智能制造系統(tǒng)的未來(lái)、開(kāi)發(fā)世界領(lǐng)先的材料和加工技術(shù)、確保通過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)制造得到醫(yī)療產(chǎn)品、保持在電子設(shè)計(jì)和制造方面的領(lǐng)先地位、增加糧食和農(nóng)業(yè)制造業(yè)機(jī)會(huì)等5個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)，15個(gè)重點(diǎn)技術(shù)方向，即智能和數(shù)字制造系統(tǒng)、先進(jìn)工業(yè)機(jī)器人、人工智能、工業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全；高性能材料、增材制造、關(guān)鍵材料；低成本的分布式制造、連續(xù)制造、組織和器官的生物制造；半導(dǎo)體設(shè)計(jì)工具和制造、新材料、器件和架構(gòu)；食品安全加工、檢測(cè)和可追溯性、食品安全生產(chǎn)和供應(yīng)鏈、改善生物基產(chǎn)品的成本和功能技術(shù)。二是在勞動(dòng)力方面，明確了吸引和發(fā)展未來(lái)的制造業(yè)勞動(dòng)力（優(yōu)先發(fā)展STEM教育）、更新和拓展職業(yè)技術(shù)教育途徑、推動(dòng)學(xué)徒制和獲得業(yè)界認(rèn)可資質(zhì)、將技能工人與需要他們的行業(yè)相匹配等4個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)，及9個(gè)細(xì)分優(yōu)先舉措。三是在供應(yīng)鏈方面，明確了提高中小制造企業(yè)在先進(jìn)制造業(yè)中的地位、鼓勵(lì)制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、加強(qiáng)國(guó)防制造業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)等4個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)，并設(shè)立了11個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目。

《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》的主要目標(biāo)和基本任務(wù)

資料來(lái)源：《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》

此外，報(bào)告還對(duì)2012年《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行了評(píng)估，總結(jié)了6年在推進(jìn)技術(shù)研發(fā)、完善教育與培訓(xùn)體系、建立多類(lèi)型的公私合作機(jī)制、優(yōu)化投資模式、提升公私投資強(qiáng)度和投資比例等方面取得的進(jìn)展，肯定了美國(guó)制造業(yè)計(jì)劃（Manufacturing USA）框架下，14個(gè)美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心（研究所）成立后在促進(jìn)技術(shù)發(fā)展、與中小企業(yè)合作、培訓(xùn)制造業(yè)勞動(dòng)力等方面取得的成績(jī)。

美國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策梳理與初步分析

雖然在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，市場(chǎng)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力，但政府并非放任不管，也通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施方案、評(píng)估報(bào)告、政策指引等方式，提升先進(jìn)制造業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。如，上文所提到的戰(zhàn)略規(guī)劃。

美國(guó)政府頒布實(shí)施一系列形式各異、涉及廣泛、手段多樣的產(chǎn)業(yè)政策。從18世紀(jì)***到現(xiàn)在，美國(guó)政府各種類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)政策一直以不同形式存在著，多以政府部門(mén)戰(zhàn)略計(jì)劃、咨詢(xún)報(bào)告、發(fā)展戰(zhàn)略、政策評(píng)估等形式發(fā)布，并由美國(guó)***機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)共同實(shí)施，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。從目前看，產(chǎn)業(yè)政策體系由產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、區(qū)域政策和其它改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策組成，由多個(gè)實(shí)施機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展和推廣。正如本次發(fā)布的《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》，將由美國(guó)國(guó)防部、能源部、商務(wù)部等多個(gè)政府部門(mén)協(xié)作實(shí)施。

美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策體系

資料來(lái)源：周建軍，《美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：從產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策到產(chǎn)業(yè)組織政策》載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第1期

美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)***機(jī)構(gòu)的各種計(jì)劃之間進(jìn)行銜接協(xié)調(diào)，形成較強(qiáng)政策合力。例如，美國(guó)商務(wù)部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）通過(guò)設(shè)立MEP中心的方式在50個(gè)州開(kāi)展了制造業(yè)拓展伙伴計(jì)劃（Manufacturing Extension Partnerships, MEP）。該項(xiàng)目始于1988年，用以對(duì)抗來(lái)自日本的消費(fèi)電子產(chǎn)品制造業(yè)和鋼鐵業(yè)等行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，主要面向中小公司，由中心總部提供技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、財(cái)務(wù)建議以及培訓(xùn)，在某些情況下鼓勵(lì)他們相互合作、聯(lián)合研發(fā)項(xiàng)目。這些中心資金來(lái)源于聯(lián)邦、州和地方政府撥款以及客戶(hù)繳費(fèi)。2008年金融危機(jī)后，該項(xiàng)目得到了雙倍的預(yù)算。《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》在總結(jié)過(guò)去六年的先進(jìn)制造戰(zhàn)略進(jìn)展中提到，MEP中心與美國(guó)14個(gè)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新中心加強(qiáng)合作，將正在開(kāi)發(fā)的和已經(jīng)成熟的技術(shù)嫁接給美國(guó)各地的中小型制造企業(yè)，有效促進(jìn)了先進(jìn)制造業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。

美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策堅(jiān)持以“保持國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”為最優(yōu)先原則。以量子信息與量子通信領(lǐng)域?yàn)槔绹?guó)對(duì)量子通信的理論和實(shí)驗(yàn)研究最先被列入到國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)防和安全的研發(fā)計(jì)劃，早在20世紀(jì)末，美國(guó)政府便將量子信息列為“保持國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”計(jì)劃的重點(diǎn)課題，持續(xù)支持。2016年7月，作為對(duì)量子信息科學(xué)資助力度最大的國(guó)家，美國(guó)連續(xù)發(fā)布了兩份戰(zhàn)略報(bào)告，即《推動(dòng)量子信息科學(xué)：國(guó)家挑戰(zhàn)與機(jī)遇》和《與基礎(chǔ)科學(xué)、量子信息科學(xué)和計(jì)算交匯的量子傳感器》，審視了其量子信息科學(xué)的布局，提出了推動(dòng)美國(guó)量子信息科學(xué)發(fā)展的政策措施。

截止到2018年，美國(guó)政府對(duì)量子信息基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的資助經(jīng)費(fèi)約為每年2億美元。國(guó)防部（DOD）、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院（NIST）、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）資助了量子信息科學(xué)的基礎(chǔ)研究；國(guó)防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）和情報(bào)高級(jí)研究計(jì)劃局（IARPA）資助了一系列有針對(duì)性的、有限期的長(zhǎng)期計(jì)劃；能源部（DOE）從2017財(cái)年開(kāi)始啟動(dòng)支持量子信息科學(xué)研究的新項(xiàng)目。

2018年6月，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院科學(xué)委員會(huì)***啟動(dòng)一項(xiàng)為期10年的“國(guó)家量子計(jì)劃”，9月13日正式通過(guò)成為國(guó)家法案——《國(guó)家量子倡議法案》。10年計(jì)劃的第一個(gè)五年將撥款13億美元支持量子計(jì)算研發(fā)工作，從而保證美國(guó)在量子信息領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。“國(guó)家量子計(jì)劃”明確了美國(guó)在該領(lǐng)域的發(fā)展方向與目標(biāo)，將對(duì)美國(guó)量子信息技術(shù)的研究與生產(chǎn)線進(jìn)行資助，確定資助出資單位（包括NIST、NSF、DOE、NASA、DOD等），設(shè)立白宮直接管理的國(guó)家量子協(xié)調(diào)辦公室以保障機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，同時(shí)設(shè)立監(jiān)事委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。“國(guó)家量子計(jì)劃”對(duì)于資助的預(yù)算做了詳細(xì)闡述：未來(lái)五年，4億美元給NIST用于量子信息技術(shù)的研發(fā)與技術(shù)交流資助；NSF出資2.5億美元支持量子科學(xué)的教育普及與人才支持，培養(yǎng)未來(lái)勞動(dòng)力；能源部出資6.25億美元支持基礎(chǔ)研究，協(xié)調(diào)發(fā)展，成果轉(zhuǎn)化工作。

美國(guó)近幾年量子信息重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策

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在電子信息領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)研究發(fā)展（NITRD）項(xiàng)目是美國(guó)加速發(fā)展和部署先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，以維持美國(guó)在科學(xué)、工程上的世界領(lǐng)導(dǎo)地位的重要政策。2017-2019年支持資金每年持續(xù)超過(guò)50億美元。NITRD項(xiàng)目的執(zhí)行機(jī)構(gòu)眾多，包括美國(guó)商務(wù)部、國(guó)防部、能源部、國(guó)家安全部等43個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)。NITRD有眾多研發(fā)計(jì)劃，如大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》（2012）和《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（2016），人工智能領(lǐng)域的《國(guó)家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（2016）。作為NITRD的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)防部下的國(guó)防先進(jìn)研究項(xiàng)目局（DARPA）2017年提出了“電子復(fù)興計(jì)劃”（ERI），旨在通過(guò)加強(qiáng)現(xiàn)有商業(yè)電子協(xié)會(huì)、國(guó)防工業(yè)企業(yè)、高校研究者和國(guó)防部的合作，實(shí)現(xiàn)電子技術(shù)性能的重大提升，重點(diǎn)為芯片架構(gòu)創(chuàng)新、芯片設(shè)計(jì)創(chuàng)新和材料與集成創(chuàng)新提供5年15億美元資金支持。

美國(guó)電子信息領(lǐng)域重點(diǎn)政策

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在智能制造領(lǐng)域，自2011年奧巴馬公布推動(dòng)《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》，美國(guó)政府不斷通過(guò)支持創(chuàng)新研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施、建立國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、政企合作制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多種方式為制造業(yè)注入強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。例如，2012-2014年，相繼出臺(tái)《制造業(yè)促進(jìn)法案》、《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》、國(guó)防部《制造技術(shù)（ManTech）戰(zhàn)略規(guī)劃》、《振興美國(guó)制造與創(chuàng)新法案》等，重點(diǎn)支持模塊化、智能化、增材制造、綠色可持續(xù)制造等高端制造裝備發(fā)展。美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院積極部署《智能制造系統(tǒng)模型方法論》、《智能制造系統(tǒng)設(shè)計(jì)與分析》、《智能制造系統(tǒng)互操作》等重大科研項(xiàng)目工程。國(guó)家層面的《***人計(jì)劃》已發(fā)布2.0版本，大力推動(dòng)機(jī)器人智能化的發(fā)展。

美國(guó)制造業(yè)重點(diǎn)政策

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美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策從基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)、區(qū)域發(fā)展、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、監(jiān)管等方面入手，多管齊下，充分發(fā)揮其戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。以信息通信產(chǎn)業(yè)為例，從上世紀(jì)90年代起至今，美國(guó)政府發(fā)布了多項(xiàng)重大的信息通信產(chǎn)業(yè)政策，這些極具前瞻性的規(guī)劃和法案對(duì)美國(guó)信息通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，促進(jìn)了美國(guó)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促使其在網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、人才發(fā)展方面形成了極強(qiáng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，為美國(guó)信息技術(shù)的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以“國(guó)家寬帶計(jì)劃”為例，該計(jì)劃由聯(lián)邦通信委員會(huì)向美國(guó)國(guó)會(huì)提出，其后由聯(lián)邦通信管理局負(fù)責(zé)提升學(xué)校和圖書(shū)館的網(wǎng)絡(luò)連接狀況，促進(jìn)數(shù)字內(nèi)容和學(xué)習(xí)系統(tǒng)的創(chuàng)建；由美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)負(fù)責(zé)頻譜的分配，督促相關(guān)企業(yè)進(jìn)行基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)，保證網(wǎng)絡(luò)如期建設(shè)；由勞工部建立在線平臺(tái)，擴(kuò)大職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)安排的機(jī)會(huì)；十家運(yùn)營(yíng)商接受了總共年度15億美元的資金支持用于農(nóng)村地區(qū)寬帶的建設(shè)。***針對(duì)該計(jì)劃的投資總額超72億美元，通過(guò)設(shè)立多項(xiàng)基金保證計(jì)劃穩(wěn)步展開(kāi)。

美國(guó)近30年信息通信重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策

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美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策是一種多維保障、多維支撐、以營(yíng)造最優(yōu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境為目標(biāo)的復(fù)雜體系。以生命技術(shù)與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為例，美國(guó)政府通過(guò)一系列制度供給及產(chǎn)業(yè)政策保障體系，提供了極為有利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，最終成就了美國(guó)生物醫(yī)藥領(lǐng)域在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。美國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策體系主要由政府研發(fā)資金支持政策、專(zhuān)利保護(hù)政策、新藥許可政策、藥品監(jiān)管政策、藥品定價(jià)和費(fèi)用補(bǔ)償政策、區(qū)域發(fā)展政策等幾方面構(gòu)成。

在支持基礎(chǔ)研究方面，美國(guó)白宮和國(guó)會(huì)均設(shè)有專(zhuān)門(mén)的生物技術(shù)委員會(huì)來(lái)跟蹤生物技術(shù)的發(fā)展和前沿，通過(guò)設(shè)立如《人腦活動(dòng)圖譜研究十年規(guī)劃》、《人類(lèi)胚胎干細(xì)胞研究指導(dǎo)方針》、《精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃》、《癌癥登月計(jì)劃》、《21世紀(jì)治愈動(dòng)議法案》等規(guī)劃和法案持續(xù)保障和支持生命科學(xué)領(lǐng)域前沿科技的領(lǐng)先地位。而美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院（NIH）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）、美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（National Science Foundation，NSF）通過(guò)立項(xiàng)以科研資金的形式直接資助和引導(dǎo)生物產(chǎn)業(yè)研究。其中NIH在過(guò)去7年間以多種類(lèi)型的科研項(xiàng)目（項(xiàng)目列舉省略）累計(jì)投資金額高達(dá)上千億美元，直接或間接的促成了210種新藥的誕生。

在專(zhuān)利保護(hù)方面，通過(guò)NIH等資助獲得的重大突破成果向?qū)＠蜕虡?biāo)局（PTO）申請(qǐng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，如新藥創(chuàng)制方面《拜杜法案》的出臺(tái)，明確允許私人持有政府資助研究成果的專(zhuān)利所有權(quán)，并可將其轉(zhuǎn)讓給制藥企業(yè)。仿制藥普及方面《藥品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與專(zhuān)利期補(bǔ)償法》簡(jiǎn)化了專(zhuān)利到期后的仿制藥許可手續(xù)，允許仿制藥企業(yè)在相關(guān)專(zhuān)利期滿(mǎn)之前提交申請(qǐng)和開(kāi)展生物等效試驗(yàn)，對(duì)美國(guó)仿制藥工業(yè)產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的影響。

在新藥審批許可方面，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）在臨床試驗(yàn)和新藥上市階段采取IDN備案制等一系列可提高審評(píng)效率的政策，使得美國(guó)藥品標(biāo)準(zhǔn)評(píng)審周期明顯低于其他國(guó)家， IND周期約為1個(gè)月，NDA周期約為10個(gè)月，新藥上市進(jìn)程加速明顯。

在法律監(jiān)管方面，美國(guó)推出《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)框架》、《國(guó)家生物技術(shù)產(chǎn)品監(jiān)管體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略》等文件，進(jìn)一步推動(dòng)生物技術(shù)產(chǎn)品監(jiān)管體系現(xiàn)代化。

在藥品定價(jià)和費(fèi)用補(bǔ)償方面，美國(guó)政府采取最重要的《患者保護(hù)與平價(jià)醫(yī)療法案》和《全民健康保險(xiǎn)計(jì)劃》等。巨額的政府公共保健支出，成為美國(guó)生物醫(yī)藥快速發(fā)展背后最強(qiáng)有力的后盾。

在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面，美國(guó)政府還出臺(tái)了《州政府生物技術(shù)議案》, 該議案囊括了美國(guó)所有州政府的生物技術(shù)工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略, 其目的是為生物技術(shù)公司營(yíng)造良好的政策環(huán)境,促進(jìn)生物技術(shù)工業(yè)的發(fā)展。

在維護(hù)國(guó)家安全防御方面，美國(guó)在2014年發(fā)布了《美國(guó)生物盾牌計(jì)劃》，2016年發(fā)布了《美國(guó)在防止生物攻擊中需采取的行動(dòng)報(bào)告》，2018年發(fā)布了《美國(guó)國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，全面評(píng)估生物防御需求并持續(xù)監(jiān)測(cè)國(guó)家生物防御戰(zhàn)略的實(shí)施情況，以確定政府應(yīng)優(yōu)先考慮的生物防御資源和行動(dòng)。

美國(guó)生命技術(shù)與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策（部分內(nèi)容）

資料來(lái)源：美國(guó)政府網(wǎng)站，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院整理

在多元化社會(huì)、三權(quán)分立的政治體制、分散決策的條件下，美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策作用也并不是萬(wàn)能的。2003年，美國(guó)政府投資17億美元，啟動(dòng)氫能源計(jì)劃，由此引發(fā)了一場(chǎng)世界氫能源研究熱潮。但由于總統(tǒng)***結(jié)束，后續(xù)沒(méi)有得到政策關(guān)注，氫能源汽車(chē)至今都沒(méi)能進(jìn)入商業(yè)化生產(chǎn)。在20世紀(jì)90年代美國(guó)IT革命的過(guò)程中，以創(chuàng)新能力建設(shè)為核心的美國(guó)功能性產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)積累產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條件、放大技術(shù)革命效應(yīng)、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的作用是有目共睹的。

然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，當(dāng)IT革命的熱潮逐漸消退時(shí)，美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策在思路和手段上缺乏新意，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的作用在很大程度上被過(guò)度的金融創(chuàng)新淡化，由此出現(xiàn)了“新經(jīng)濟(jì)”泡沫。繼而在2007年下半年，美國(guó)發(fā)生了20世紀(jì)大蕭條以來(lái)最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策旨在營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，卻不能替代企業(yè)成為創(chuàng)新主體; 美國(guó)處于領(lǐng)先、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)階段也決定了產(chǎn)業(yè)政策的作用在于因勢(shì)利導(dǎo)，而非直接選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，更不能改變產(chǎn)業(yè)革命的周期和規(guī)律; 更為重要的是，著眼于實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策本身需要一個(gè)健康的宏觀環(huán)境支持，在金融創(chuàng)新嚴(yán)重脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要，市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)和利潤(rùn)率信號(hào)嚴(yán)重扭曲的情況下，產(chǎn)業(yè)政策的作用會(huì)大打折扣。

對(duì)我國(guó)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的幾點(diǎn)啟示

先進(jìn)制造業(yè)是在傳統(tǒng)制造業(yè)基礎(chǔ)上，吸收信息網(wǎng)絡(luò)、先進(jìn)材料和工藝以及現(xiàn)代管理等新成果，廣泛應(yīng)用于產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、營(yíng)銷(xiāo)管理、售后服務(wù)全過(guò)程的新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，保障了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)供應(yīng)。先進(jìn)制造業(yè)具有技術(shù)先進(jìn)、知識(shí)密集、附加值大、成長(zhǎng)性好、帶動(dòng)性強(qiáng)等特征，既是國(guó)家綜合國(guó)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，也是我國(guó)未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)已成為先進(jìn)制造業(yè)大國(guó)，部分產(chǎn)品技術(shù)水平躍居世界前列。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)與世界先進(jìn)水平相比仍存在較大差距。

為推動(dòng)我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由制造大國(guó)向強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，2015年我國(guó)頒布實(shí)施了《中國(guó)制造2025》。雖然目前《中國(guó)制造2025》成為***沖突的一個(gè)重要因素，但現(xiàn)實(shí)告訴我們，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，我國(guó)一時(shí)一刻也不能放松。美國(guó)作為世界先進(jìn)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，在產(chǎn)業(yè)政策制定、產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合、重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域攻關(guān)及人才培養(yǎng)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。如，《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》中提到了擴(kuò)大國(guó)內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力，而我國(guó)的文件表述語(yǔ)境是努力提高本土產(chǎn)品市場(chǎng)份額，這就往往成為***干預(yù)市場(chǎng)的一個(gè)把柄。總的來(lái)說(shuō)，《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》對(duì)我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展具有重要啟示和借鑒意義。

必須進(jìn)一步提升先進(jìn)制造業(yè)的戰(zhàn)略地位

在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)政府有著極為清晰的發(fā)展戰(zhàn)略。2011年6月發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃》；2012年2月發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》，提出三項(xiàng)基本原則和五大發(fā)展目標(biāo)；2012年3月啟動(dòng)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，出資10億美元支持創(chuàng)建若干國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新中心；2014年10月公布《振興美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)2.0版》，通過(guò)支持創(chuàng)新、加強(qiáng)人才引進(jìn)和完善商業(yè)環(huán)境等方式，確保美國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域的全球主導(dǎo)地位。近期又發(fā)布實(shí)施了《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》。在如此密集的政策支持和引導(dǎo)下，美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)一定的回升勢(shì)頭，今年1-9月份美國(guó)制造業(yè)增加了40萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

與美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相比，我國(guó)明顯“底氣不足”。2015年5月發(fā)布《中國(guó)制造2025》，提出了3個(gè)10年的“三步走”戰(zhàn)略，成為我國(guó)建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)的重要行動(dòng)綱領(lǐng)。但在中美“***”愈演愈烈的背景下，規(guī)劃執(zhí)行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)既是我國(guó)邁進(jìn)世界制造強(qiáng)國(guó)乃至經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)行列的根本之舉，也是發(fā)出中國(guó)聲音、邁出中國(guó)步伐、走出中國(guó)道路的必然選擇。

為此，我們要高度重視培育發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，一方面要從國(guó)家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，滾動(dòng)制定先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，使各種發(fā)展要素相互配套；另一方面要保持戰(zhàn)略定力，進(jìn)一步明確先進(jìn)制造業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，保持發(fā)展戰(zhàn)略的連續(xù)性、穩(wěn)定性，研究建立促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

必須突破關(guān)鍵核心技術(shù)，提高產(chǎn)業(yè)自主可控能力

在《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》中，美國(guó)選取智能制造和數(shù)字制造系統(tǒng)、先進(jìn)工業(yè)機(jī)器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導(dǎo)體、混合電子、光電子學(xué)、高級(jí)紡織品、生物制造、食品和農(nóng)業(yè)制造等具有引領(lǐng)世界制造業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)支持，確保持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)而引領(lǐng)世界制造業(yè)發(fā)展潮流。領(lǐng)域選取僅是第一步，如何實(shí)現(xiàn)這些關(guān)鍵領(lǐng)域持續(xù)性技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用才是關(guān)鍵。在報(bào)告中，美國(guó)政府再次提及了“創(chuàng)新管道”的問(wèn)題：推動(dòng)基礎(chǔ)研究到科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，也就是“共性技術(shù)”的建設(shè)。政府需要出手，讓科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化順利通過(guò)創(chuàng)新的“死亡之谷”，已成為各個(gè)國(guó)家的共識(shí)。

先進(jìn)制造業(yè)是制造業(yè)中創(chuàng)新要素聚集、成果應(yīng)用迅速、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)激烈的領(lǐng)域。為此，我們要強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，不斷提高制造業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。要建立以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，支持國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)，引導(dǎo)創(chuàng)新資源聚集聚合，推進(jìn)“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”一體化，加快高校和科研院所創(chuàng)新成果的有序轉(zhuǎn)化。

制定實(shí)施重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新路線圖，明確技術(shù)演進(jìn)趨勢(shì)和路徑，合理配置和集成科技創(chuàng)新資源，提高技術(shù)創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化效率。充分利用好國(guó)家骨干科研院所、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程研究中心等資源，開(kāi)展前沿技術(shù)和競(jìng)爭(zhēng)前共性技術(shù)的攻關(guān)，為先進(jìn)制造業(yè)培育提供支撐。

建立企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的體制機(jī)制，完善科技、產(chǎn)業(yè)與金融有效結(jié)合的創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展。加快先進(jìn)制造業(yè)重大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究和制定，加強(qiáng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和專(zhuān)利布局，建立公共服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)、示范工作。

必須推動(dòng)資源配置方式的根本轉(zhuǎn)變

《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》對(duì)美國(guó)的聯(lián)邦和地方州機(jī)構(gòu)的行政職能，提出了明確的建議，不斷減少政府的繁文縟節(jié)、采用一切從簡(jiǎn)從新的手段。同時(shí)，報(bào)告對(duì)美國(guó)政府各個(gè)部門(mén)的角色也做了詳細(xì)說(shuō)明，像美國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)HHS/NIH和自然基金委NSF的研發(fā)支持主要集中于基礎(chǔ)研究，從中可以產(chǎn)生新的制造工藝和系統(tǒng)，而國(guó)防部、能源部、美國(guó)航天局、商務(wù)部DOC/NIST和農(nóng)業(yè)部USDA則既支持基礎(chǔ)研究，也支持先進(jìn)制造的早期應(yīng)用研究。在這里，我們可以看到美國(guó)政府在做“簡(jiǎn)政放權(quán)”的體制性改造方面的努力。

近年來(lái)，我國(guó)政府也在不斷深化行政審批制度改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，加快轉(zhuǎn)變政府職能，并取得了顯著成效。為支持我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，我們要繼續(xù)深化先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，全面釋放企業(yè)發(fā)展活力。從減少行政審批事項(xiàng)入手，真正建立以企業(yè)為主體的投融資體系。全面實(shí)施負(fù)面清單制度，建立透明而公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，讓創(chuàng)新型企業(yè)脫穎而出。同時(shí)，要更好地發(fā)揮政府作用。各級(jí)政府要注重創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正、公開(kāi)，激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情和企業(yè)創(chuàng)造活力。

必須把制造業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)放在突出位置

美國(guó)制造業(yè)的繁榮離不開(kāi)其強(qiáng)大的人才隊(duì)伍支撐。美國(guó)政府之前出臺(tái)的《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》、《重振美國(guó)制造業(yè)框架》等政策，以及實(shí)施的“學(xué)徒計(jì)劃”等措施，都從不同角度提出了提高勞動(dòng)者素質(zhì)的具體方案，并給予了相應(yīng)支持。在《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》中，美國(guó)政府再次重申，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，需要優(yōu)先發(fā)展STEM教育、更新和拓展職業(yè)技術(shù)教育途徑、推動(dòng)學(xué)徒制和獲得業(yè)界認(rèn)可資質(zhì)、將技能工人與需要他們的行業(yè)相匹配。

中國(guó)日下正在興起修補(bǔ)大學(xué)課程的教育，有備受關(guān)注的“新工科”教育，有面向人工智能的專(zhuān)項(xiàng)修補(bǔ)（如，2017年5月中國(guó)科學(xué)院大學(xué)成立人工智能技術(shù)學(xué)院，這是我國(guó)第一所進(jìn)行人工智能教學(xué)和科研的獨(dú)立學(xué)院）。撇開(kāi)這些浪潮不論，美國(guó)在推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)人才發(fā)展的時(shí)候，其核心目的是在教育和工作之間，為學(xué)生建立強(qiáng)有力的紐帶聯(lián)系。這同樣應(yīng)該是我們“制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)”與“人才培養(yǎng)”最為關(guān)注的地方。

人才是先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展最為重要的驅(qū)動(dòng)因素。為此，我們要圍繞先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的需求，建立企業(yè)、高校、科研院所相互融合的人才培養(yǎng)模式，在培養(yǎng)創(chuàng)新人才的同時(shí)關(guān)注技術(shù)人才的培養(yǎng)。以企業(yè)需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，建立校企結(jié)合的人才綜合培訓(xùn)和實(shí)踐基地，加快形成一大批產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)軍人才和高水平團(tuán)隊(duì)。重視職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，大力培養(yǎng)掌握先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)技能的勞動(dòng)者，扭轉(zhuǎn)企業(yè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)中技術(shù)技能勞動(dòng)者嚴(yán)重短缺的局面。

必須建立綜合的政策集成體系

在支持先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的各種戰(zhàn)略計(jì)劃中，美國(guó)從不吝惜政府的“有形之手”，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、稅收減免等各類(lèi)政策紛至沓來(lái)。如，在《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》中，美國(guó)政府認(rèn)為，穩(wěn)固的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)是國(guó)家的優(yōu)先事項(xiàng)。這里的國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)主要包括具有創(chuàng)新和盈利能力的國(guó)內(nèi)制造業(yè)部門(mén)，以及彈性供應(yīng)鏈。美國(guó)國(guó)防工業(yè)和制造業(yè)所涉及到的工業(yè)根基，事關(guān)國(guó)家安全。為此，美國(guó)政府每年投入1000多億美元支持上述領(lǐng)域的科技研發(fā)、技術(shù)發(fā)明和產(chǎn)品創(chuàng)新，不斷推動(dòng)中小企業(yè)進(jìn)入國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈體系，減少對(duì)國(guó)外某些產(chǎn)品的依賴(lài)，保障產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全。

我國(guó)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策點(diǎn)多、面廣、量少和互不協(xié)同，為推動(dòng)我國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，我們要?jiǎng)?chuàng)新投融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本以股權(quán)、債券等形式參與先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，拓寬先進(jìn)制造業(yè)融資渠道。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先支持先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展給予更多的資金支持，特別是要加大金融資本對(duì)技術(shù)研發(fā)的支持。積極探索多種擔(dān)保方式，完善擔(dān)保機(jī)制與功能，努力改變中小企業(yè)融資難的現(xiàn)狀。充分利用國(guó)家先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金等資本平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資金投入，支持重大工程的組織實(shí)施和關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)、公共創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范。進(jìn)一步降低流轉(zhuǎn)稅稅率，完善和落實(shí)股權(quán)激勵(lì)等稅收政策，進(jìn)一步制定完善獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)明創(chuàng)造、知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估作價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)收益分配等相關(guān)政策。