對高新技術(shù)特別是軍民“兩用”技術(shù)的安全管控一直是西方維持霸權(quán)和維護(hù)發(fā)展優(yōu)勢的主要手段，從巴黎統(tǒng)籌委員會到《瓦森納協(xié)定》，從“關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定”（GATT）到“世界貿(mào)易組織”（WTO），以美國為首的西方國家不斷通過制度設(shè)計控制核心技術(shù)，維持壟斷地位。隨著全球步入網(wǎng)絡(luò)化時代，軟硬件及信息內(nèi)容產(chǎn)品的國際貿(mào)易除了涉及商業(yè)技術(shù)優(yōu)勢爭奪外，又增添了網(wǎng)絡(luò)安全問題，高新技術(shù)的出口管控變得更為敏感和重要。中興事件就是典型案例，美國通過出口管制，切斷技術(shù)供應(yīng)鏈，“打七寸”、“卡脖子”，直接影響到我國企業(yè)的生死存亡。在奉行單邊貿(mào)易保護(hù)主義，導(dǎo)致國際貿(mào)易摩擦日益增多的背景下，美國正在進(jìn)一步強(qiáng)化對高新技術(shù)進(jìn)出口的國家安全管控，相關(guān)動向值得關(guān)注和重視。

一、美國對高新技術(shù)實(shí)施安全管制的主要機(jī)制

從限制生化武器及導(dǎo)彈技術(shù)擴(kuò)散，到壟斷高新技術(shù)保持技術(shù)領(lǐng)先，美國主要通過出口控制、關(guān)稅管理、投資限制、貿(mào)易救濟(jì)等政策工具來把控“進(jìn)”與“出”兩個關(guān)口，達(dá)到對高新技術(shù)實(shí)施國家安全管制的目的。

1.出口控制

美國的出口管制體制較為健全，主要通過國際機(jī)制與國內(nèi)立法進(jìn)行雙重把控。在國際層面，美國是《瓦森納協(xié)定》（WA）、核供應(yīng)國集團(tuán)（NSG）、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度（MTCR）、澳大利亞集團(tuán)（AG）的成員國,在國際多邊出口控制機(jī)制下積極推進(jìn)技術(shù)出口管制。其中，《瓦森納協(xié)定》（全稱是《關(guān)于常規(guī)武器和兩用物品及技術(shù)出口控制的瓦森納協(xié)定》）是目前規(guī)制兩用技術(shù)出口最為典型的國際多邊機(jī)制，其前身是在冷戰(zhàn)時期資本主義國家針對社會主義國家進(jìn)行技術(shù)出口控制的“巴黎統(tǒng)籌委員會”（簡稱“巴統(tǒng)”）。

《瓦森納協(xié)定》主要加強(qiáng)對常規(guī)武器和兩用物項(xiàng)及相關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督和控制，其中兩用技術(shù)主要包括電子設(shè)備、計算機(jī)、電信與信息安全等9大類。協(xié)定雖然允許成員國在自愿的基礎(chǔ)上對各自的技術(shù)出口實(shí)施控制，但實(shí)際上成員國在重要的技術(shù)出口決策上受到美國很大的影響。

在國內(nèi)層面，美國已形成了以國會立法為基礎(chǔ)，以總統(tǒng)為首的行政部門為政策實(shí)施部門的技術(shù)出口管理體系，主要法律依據(jù)有《武器出口控制法》（AECA）、《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）、《出口管理法》(EAA)及其實(shí)施細(xì)則《出口管理?xiàng)l例》(EAR)等。在兩用技術(shù)方面，主要由美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)和安全局（BIS）根據(jù)《出口管理?xiàng)l例》制定的《商業(yè)管制清單》（CCL）進(jìn)行管制，管制內(nèi)容在《瓦森納協(xié)定》的基礎(chǔ)上增加了“核材料、設(shè)施和設(shè)備”物項(xiàng)；定義的“出口范圍”也較為寬泛，不僅限于傳統(tǒng)的以跨境轉(zhuǎn)移為標(biāo)準(zhǔn)的出口，還包括“轉(zhuǎn)運(yùn)出口”、“視同出口”（指美國人在美國境內(nèi)向外國人泄露受管制技術(shù)或軟件的行為）、“過境出口”等，力圖實(shí)現(xiàn)“全流程”的管制。

2.關(guān)稅管理

關(guān)稅一直是國際貿(mào)易管控的重要工具，也是最為典型的貿(mào)易政策。在貿(mào)易自由化時代，通過談判降低關(guān)稅促進(jìn)貿(mào)易便利化逐漸成為全球共識，美國利用其戰(zhàn)后形成的雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力引領(lǐng)著全球互惠關(guān)稅稅率的談判，主導(dǎo)建立了GATT以及后來的WTO，并一直把控對WTO貿(mào)易規(guī)則和其他美國貿(mào)易協(xié)定的監(jiān)督和執(zhí)行。

在國內(nèi)，美國主要依據(jù)《1930年關(guān)稅法》、《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》以及《協(xié)調(diào)關(guān)稅表》對進(jìn)口產(chǎn)品和數(shù)量進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)。出于國家安全、國際收支平衡等原因，美國會同時通過《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款（國家安全）、《1974年貿(mào)易法》第122條款（國際收支平衡）等國內(nèi)立法，授權(quán)總統(tǒng)、商務(wù)部等為維護(hù)國家安全征收關(guān)稅的權(quán)力，因此加征關(guān)稅往往成為貿(mào)易戰(zhàn)中的“排頭兵”。

3.投資限制

在外國直接投資領(lǐng)域，美國主要依據(jù)《埃克森-佛羅里奧修正案》進(jìn)行管理，該法案賦予總統(tǒng)基于國家安全理由對外資并購行為采取行動的權(quán)利，并確立了以外國投資審查委員會（CFIUS）為中心的國家安全審查制度。2007年，美國頒布《外國投資法和國家安全法》擴(kuò)大了外國投資審查委員會的審查范圍，主要增加了該委員會在評估交易時對“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”、“外國政府控制程度”等因素的考量，以加強(qiáng)對海外投資的國家安全審查。

2008年頒布的《關(guān)于外國人收購、兼并和接管的條例》細(xì)化了2007年《外國投資法和國家安全法》（FINSA），對“外國法人”、“控制”、“關(guān)鍵技術(shù)”、“外國實(shí)體”、“母公司”等術(shù)語進(jìn)行了定義。外國投資審查委員會關(guān)鍵術(shù)語的范圍界定較為模糊，審查存在較大主觀性，在涉及“關(guān)鍵技術(shù)”的并購上又存在多部門的協(xié)調(diào)，綜合考慮企業(yè)的性質(zhì)、并購動機(jī)、治理結(jié)構(gòu)、與政府的關(guān)聯(lián)度等因素，程序復(fù)雜。

4.貿(mào)易救濟(jì)

貿(mào)易救濟(jì)措施是為了保護(hù)本國貿(mào)易安全而制定的減輕乃至消減負(fù)面影響的措施。美國針對進(jìn)口產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)制度包括反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施、對不正當(dāng)貿(mào)易行為（主要是侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)）所采取的貿(mào)易救濟(jì)措施，最常見的有：

（1）301調(diào)查，即美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301節(jié)“維護(hù)美國公司權(quán)益，為美國產(chǎn)品和服務(wù)擴(kuò)大海外市場準(zhǔn)入，反對外國侵犯知識產(chǎn)權(quán)等行為”，對美國貿(mào)易伙伴違反雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)議、不正當(dāng)、不合理、歧視性或給美國商貿(mào)造成負(fù)擔(dān)或限制的法律、政策、措施進(jìn)行調(diào)查。

（2）337調(diào)查，是指美國國際貿(mào)易委員會（ITC）根據(jù)《1930年關(guān)稅法》第337節(jié)對進(jìn)口貿(mào)易中侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為和其他不公平貿(mào)易行為發(fā)起調(diào)查。

（3）332調(diào)查，指美國國際貿(mào)易委員會（ITC）按照美《1930年關(guān)稅法》第332節(jié)對包括美國與他國產(chǎn)業(yè)競爭態(tài)勢在內(nèi)的涉及關(guān)稅和貿(mào)易的事項(xiàng)，進(jìn)行常規(guī)性事實(shí)調(diào)查并出具報告。

（4）201調(diào)查，指美國國際貿(mào)易委員會（ITC）根據(jù)《1974年貿(mào)易法》的第201節(jié)啟動的“全球保障措施調(diào)查”，并允許總統(tǒng)實(shí)施關(guān)稅、配額等措施來限制進(jìn)口，保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)。近年來，美國頻頻采取貿(mào)易救濟(jì)措施，遏制具有技術(shù)含量的中國產(chǎn)品的競爭，具有濃厚的單邊色彩。

二、美國對高新技術(shù)實(shí)施安全管制的新動向

自特朗普入主白宮以來，美國政府逆全球化而引用單邊保護(hù)主義，點(diǎn)燃了國際貿(mào)易戰(zhàn)的硝煙。近來，在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系尚無明顯轉(zhuǎn)好之際，特朗普政府在持續(xù)向中國加碼施壓之外，更是與國會密切配合，積極推動針對出口管控制度、外商投資審查等政策工具的集中式立法改革，中國成為其主要針對目標(biāo)。

1.改革出口管控制度

為提升高技術(shù)和敏感技術(shù)的貿(mào)易門檻，特別是應(yīng)對商業(yè)行為中越來越多的軍民兩用技術(shù)的出口，反制中國的產(chǎn)業(yè)政策，特朗普政府加快了現(xiàn)行出口管制法律法規(guī)的審查和改革。2018年2月15日，美國眾議院外交事務(wù)委員會主席羅伊斯（Edward Royce）和資深議員恩格爾（Eliot Engel）向國會提交了對于兩用物項(xiàng)出口控制的改革議案——《出口改革管制法案》（ECRA）。經(jīng)過幾次修訂，ECRA已納入美國“2019財年國防授權(quán)法案”（NDAA），并在8月1日獲得參議院通過。ECRA主要在三方面加強(qiáng)對技術(shù)轉(zhuǎn)讓的管控：

（1）擴(kuò)充出口管制范圍。ECRA對于“出口”、“兩用”、“技術(shù)”等的定義和范圍進(jìn)一步擴(kuò)充。一是加強(qiáng)了對公司背景的審查，對外國人控股超過50%的美國公司加強(qiáng)出口限制，合資企業(yè)、聯(lián)合開發(fā)協(xié)議或類似合作都將受到影響；二是將恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器納入“兩用”定義，加強(qiáng)軍備控制；三是填補(bǔ)了目前法案中“新興技術(shù)”和“基礎(chǔ)技術(shù)”等關(guān)鍵技術(shù)的管制漏洞，要求對可能用于軍事用途的敏感技術(shù)進(jìn)行及時監(jiān)控和全階段管控，人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全等技術(shù)的出口將更為嚴(yán)格。

（2）強(qiáng)化出口審查制度。ECRA對于出口審查的制度更為嚴(yán)格。一方面，加強(qiáng)了國會對于國務(wù)院、商務(wù)部等出口管制工作的監(jiān)督，制約了行政部門單方面放寬出口限制的可能性；另一方面，在原有的審批程序的基礎(chǔ)上，ECRA提出了跨機(jī)構(gòu)審查制度，對于“關(guān)鍵技術(shù)”的識別和審查將由總統(tǒng)、商務(wù)部長、國防部長、能源部長以及其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)完成。

（3）擴(kuò)大出口轄制權(quán)力。自1994年《出口管理法》（EAA）失效以來，美國總統(tǒng)必須每年通過《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）對《出口管理?xiàng)l例》（EAR）進(jìn)行特別授權(quán)以保障該條例的延續(xù)，再加上《瓦森納協(xié)定》等國際多邊出口制度不具備法律效力，因此ECRA即將成為美國出口管制的關(guān)鍵法案，將進(jìn)一步擴(kuò)大美國出口轄制權(quán)。

2.加大外資投資安全審查力度

近兩年來，美國內(nèi)要求改革外資審查的聲音持續(xù)見漲并逐漸形成共識，特別是在以參議院多數(shù)黨黨鞭約翰·康寧為首的國會議員推動下，美國參眾兩院已就改革《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）達(dá)成一致，并作為“2019財年國防授權(quán)法案”的附加條款，即將成為正式法律。

FIRRMA是對2007年《外商投資與國家安全法案》（FINSA）的修訂與更新，不僅在審查程序進(jìn)行了優(yōu)化，還極大地擴(kuò)大了安全審查的范圍：

一是擴(kuò)大審查投資類型，新納入了關(guān)鍵技術(shù)與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的“非主動投資”與“少數(shù)股權(quán)投資”，以及涉及知識產(chǎn)權(quán)與關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)讓的合資行為。法案還將靠近軍事基地以及政府部門所在地附近的房地產(chǎn)交易也納入審查范圍。此外，為應(yīng)對規(guī)避審查的行為，法案規(guī)定外國投資者在獲得控制權(quán)上的任何股權(quán)變化都需納入審查。

二是增加對關(guān)鍵技術(shù)的審核力度，重新界定“關(guān)鍵技術(shù)”術(shù)語，除傳統(tǒng)的國防工業(yè)外，增加了維持和增強(qiáng)美國領(lǐng)先優(yōu)勢的“新興技術(shù)”和“基礎(chǔ)技術(shù)”，并提出要特別考慮涉及具有獲取關(guān)鍵技術(shù)戰(zhàn)略計劃的“特別關(guān)注國家”，對來自“特別關(guān)注國家”的交易進(jìn)行嚴(yán)格審查。

三是加大對網(wǎng)絡(luò)安全問題的重視程度，法案要求嚴(yán)審交易是否會將美國公民的個人識別信息、基因信息，以及國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)漏洞泄露給外國實(shí)體，是否會便利外國政府發(fā)動對美國的網(wǎng)絡(luò)惡意行動，以及影響美國供應(yīng)鏈的安全情況。

3.考慮啟用《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》

在中美貿(mào)易摩擦中，以白宮貿(mào)易顧問彼得·納瓦羅為首的美國保守派官員多次放話特朗普政府將啟用《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA），對中國投資實(shí)施新限制。IEEPA是卡特總統(tǒng)于1977年簽署生效的貿(mào)易法則。根據(jù)該法，當(dāng)美國遭遇到對國家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)的非尋常的來自外部的強(qiáng)烈威脅時，總統(tǒng)有權(quán)宣布美國進(jìn)入緊急狀態(tài)后，以阻止交易、凍結(jié)資產(chǎn)或沒收與威脅相關(guān)的國家或個人在美資產(chǎn)等制裁方式予以應(yīng)對。美國曾因恐怖主義威脅、侵犯人權(quán)、跨國犯罪等原因針對伊朗、朝鮮等國使用過該法，在貿(mào)易摩擦中使用還未有過先例。

隨著溫和派提議的《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》生效，美國內(nèi)主流輿論認(rèn)為，白宮將暫時不會訴諸極端的IEEPA。但是美方頻頻放出“美國政府正在評估針對中國投資啟動《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的可能性”，“已設(shè)立專門的辦公室”等消息，不啻為特朗普政府施壓的一種手段，怪招頻出的特朗普仍在該工具使用上留下了極大的不確定性。

4.限制國際人才交流與招募

伴隨著中美貿(mào)易摩擦，美國開始將學(xué)術(shù)深造、人才招募、學(xué)術(shù)合作等列為中國技術(shù)轉(zhuǎn)移的方式，將經(jīng)濟(jì)糾紛中的強(qiáng)硬舉措延續(xù)到高等教學(xué)領(lǐng)域。首先是渲染并誣蔑我國的“千人計劃”，美國防部次長邁克爾·格里芬在2018年6月21日國會眾議院軍事委員會上指控中國2008年啟動的“千人計劃”對美構(gòu)成威脅。

其次是收緊學(xué)生和學(xué)術(shù)簽證，一方面限制申請赴美進(jìn)行高科技專業(yè)研修的簽證發(fā)放，在2018年6月6日美參議院“學(xué)生簽證的完整性：保護(hù)教育機(jī)會和國家安全”的聽證會上，美國領(lǐng)事事務(wù)局簽證服務(wù)副助理部長拉莫托夫斯基明確表示已經(jīng)向美國駐華使領(lǐng)館發(fā)布一些“額外的審查指示”，以處理在某些敏感領(lǐng)域從事研究工作的中國申請。另一方面是縮短簽證有效期，多家媒體報道美國將縮短發(fā)給研究機(jī)器人、航空和高科技制造業(yè)等領(lǐng)域的研究生的簽證有效期，雖然美官員進(jìn)行了澄清，但是在特朗普政府收緊STEM簽證的大背景下，美國通過簽證打壓我國人才深造的趨勢越來越明顯。

美政府還開始限制企業(yè)與高校的跨國合作。2018年6月19日，美參議員魯比奧聯(lián)合26位跨黨派議員致信美教育部，要求成立專職小組，調(diào)查華為公司“華為創(chuàng)新研究計劃”等項(xiàng)目與美50多所高校與技術(shù)領(lǐng)域的合作情況，防止可能的國安威脅，而為了避免將來可能產(chǎn)生的不必要麻煩，一些院校在特定的科研項(xiàng)目上開始主動屏蔽來自中國的學(xué)生或相關(guān)人員。

三、對我國可能的影響

無論是出口管制，還是外資審查，美國系列改革均反映出泛化的“國家安全”目標(biāo)使用，針對中國的意味非常明顯，將對我國的海外投資、技術(shù)引進(jìn)、人才交流等產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

1.我國對美技術(shù)引進(jìn)和技術(shù)合作的難度將增加

現(xiàn)階段我國航空航天、信息技術(shù)、生物技術(shù)等核心技術(shù)領(lǐng)域迅猛發(fā)展，但與美國等“科技大國”相比仍有很大差距，核心關(guān)鍵技術(shù)仍大量依賴進(jìn)口，隨著美國對于高技術(shù)出口的審查和限制持續(xù)增強(qiáng)，中企利用投資途徑進(jìn)行先進(jìn)技術(shù)、新興技術(shù)合作的渠道將被收窄，我國科技發(fā)展面臨巨大“攔路虎”。

此外，《瓦森納協(xié)定》在近年的修訂中逐步擴(kuò)充了“密碼技術(shù)”、“入侵技術(shù)”、以及“信息安全相關(guān)技術(shù)”等物項(xiàng)或定義，使得美國在實(shí)踐中可將其用于大多數(shù)信息安全技術(shù)的出口限制；再者，《瓦森納協(xié)定》的成員國正在不斷增加，2017年12月印度繼日本、俄羅斯、韓國等亞太國家成為《瓦森納協(xié)定》的第42個成員國，美國通過該協(xié)定對我實(shí)施技術(shù)封鎖的意圖進(jìn)一步明顯我國的技術(shù)合作將面臨更為嚴(yán)峻的國際環(huán)境。

2.我國對美投資并購難度和成本會增加

《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》的生效將使已經(jīng)緊張的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系“雪上加霜”，赴美投資的企業(yè)面臨著更為復(fù)雜的審查程序。根據(jù)Baker McKenzie律所7月公布的一份報告，今年上半年，中國對北美投資交易降至9年來最低點(diǎn)，僅有25億美元，而2017年同期為240億美元。在科技領(lǐng)域的并購方面，研究機(jī)構(gòu)451 Research的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國在美國科技領(lǐng)域并購交易的總金額從2016年的149.7億美元銳減至19.7億美元，并購交易數(shù)量從2016年的28宗降至2017年的13宗。

伴隨CFIUS的改革，美國否決中企投資呈現(xiàn)明顯上升的趨勢，僅2018年上半年，外國投資審查委員會（CFIUS）就先后否決了螞蟻金服、海航集團(tuán)、中國重汽等對美的投資并購活動。美國的這些做法還有可能使我國更多的科技企業(yè)或風(fēng)投公司受到政策限制或經(jīng)濟(jì)制裁。值得注意的是，美國的做法也引發(fā)了其他國家“跟風(fēng)”，包括法國、英國、德國在內(nèi)的多個歐洲國家紛紛加強(qiáng)了對我國企業(yè)投資的審查力度，進(jìn)一步惡化我國國際投資和技術(shù)進(jìn)口的環(huán)境。

3.我國全球人才、留學(xué)生自由流動和科研合作將受影響

技術(shù)的競爭歸根到底是人才的競爭，特朗普在簽證政策上的模糊立場將嚴(yán)重影響中美之間留學(xué)生的自由流動，同時也將干預(yù)高校與企業(yè)之間正常的科研合作。但我們應(yīng)該看到，中美關(guān)系的發(fā)展很大程度上得益于兩國人員的交流，對此，我們應(yīng)從長計議，優(yōu)化人才戰(zhàn)略，一方面繼續(xù)改進(jìn)優(yōu)秀人才引進(jìn)制度，吸引海外人才，廣納賢才；另一方面升級教育戰(zhàn)略，加強(qiáng)開放教育，引進(jìn)外國大學(xué)聯(lián)合辦學(xué)，培養(yǎng)國際化精英人才。