展望2021年，數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用向更大范圍、更高層次和更深程度拓展，我國數(shù)字經(jīng)濟紅利將進一步釋放，向著數(shù)據(jù)流通服務(wù)創(chuàng)新加快、數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟更深層次融合、數(shù)字基建全面推進、新業(yè)態(tài)新模式日益成熟、治理數(shù)字化更加務(wù)實、數(shù)字貿(mào)易水平進一步提升等方向邁進。

但存在發(fā)展路徑和模式同質(zhì)化、數(shù)字營商環(huán)境有待完善、數(shù)字平臺監(jiān)管瓶頸突出等問題。在這種形勢下，本文提出進一步加強數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計、持續(xù)推進數(shù)字經(jīng)濟政策服務(wù)手段創(chuàng)新、構(gòu)建多元協(xié)同監(jiān)管體系、統(tǒng)籌推進數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列對策建議。

一、對2021年形勢的基本判斷

（一）技術(shù)創(chuàng)新和場景融合“雙輪驅(qū)動”，數(shù)字經(jīng)濟紅利將進一步釋放，賦能經(jīng)濟加速復(fù)蘇

2020年，我國數(shù)字經(jīng)濟以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動數(shù)字產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，以業(yè)態(tài)和模式創(chuàng)新賦能傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，成為對沖疫情、平抑風險的經(jīng)濟“壓艙石”。前三季度，工業(yè)機器人、集成電路產(chǎn)量同比分別增長18.2%,14.7%，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)同比增長15.9%，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資增長9.1%，各項增長表現(xiàn)超過其他產(chǎn)業(yè)同期水平，在全國經(jīng)濟由負轉(zhuǎn)正中的牽引作用突顯。

同時，數(shù)字技術(shù)與醫(yī)療、教育、交通、零售、制造業(yè)等各行業(yè)深度融合按下“快進鍵”，智慧課堂、協(xié)同辦公全面普及，“云問診”、“云會展”、“云旅游”紛紛上線，網(wǎng)絡(luò)直播、共享員工等個人就業(yè)新形態(tài)不斷涌現(xiàn)。以電商直播為例，1-6月上半年全國電商直播超過1000萬場，活躍主播人數(shù)超過40萬，觀看人次超過500億，上架商品數(shù)超過2000萬。

展望2021年，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦背景下，我國基礎(chǔ)軟件、高端芯片、核心元器件等關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新投入將持續(xù)加大，數(shù)據(jù)賦能效應(yīng)與技術(shù)乘數(shù)效應(yīng)相疊加，將推動以要素共融、資源共享、價值共創(chuàng)為核心的應(yīng)用場景創(chuàng)新走向深入，加速產(chǎn)業(yè)要素裂變、融合、重構(gòu)，引爆數(shù)字經(jīng)濟一個又一個新的增長點，為國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇提供持續(xù)動力。

（二）公共領(lǐng)域和重點行業(yè)“雙向發(fā)力”，數(shù)據(jù)流通服務(wù)創(chuàng)新將大量興起，數(shù)據(jù)要素市場領(lǐng)先優(yōu)勢爭奪將日益激烈

2020年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出加快數(shù)據(jù)要素市場培育。各地紛紛把著力點放在促進數(shù)據(jù)流通交易，如北部灣大數(shù)據(jù)交易中心揭牌成立，北京、深圳先后提出探索建立數(shù)據(jù)交易中心或依托現(xiàn)有交易場所開展數(shù)據(jù)交易。與上一輪建設(shè)熱潮相比，各大數(shù)據(jù)交易中心的建設(shè)模式正逐步從政府主導(dǎo)向政企合作轉(zhuǎn)變，發(fā)展重心從交易數(shù)據(jù)向搭建數(shù)據(jù)共享、多方計算、利益分享的數(shù)據(jù)可信交換空間，支撐數(shù)據(jù)資源匯聚、資產(chǎn)管理、質(zhì)量治理、價值流轉(zhuǎn)、產(chǎn)品交易等更多平臺服務(wù)能力轉(zhuǎn)變。

展望2021年，越來越多的大數(shù)據(jù)交易中心將通過政府建機制、企業(yè)搭平臺的方式，率先在公共領(lǐng)域以及金融、電信、醫(yī)療、人工智能等行業(yè)領(lǐng)域開展試點，探索基于可信數(shù)據(jù)交換空間的數(shù)據(jù)流通交易模式。同時，大數(shù)據(jù)交易中心也將成為數(shù)據(jù)要素市場機制探索的“試驗田”，在數(shù)據(jù)確權(quán)登記、價值評估、質(zhì)量治理、定價交易、標準合約等方面的規(guī)則確立和推廣開展系統(tǒng)性試驗，搶占流通交易市場規(guī)則主導(dǎo)權(quán)。

（三）國企改革和中小企業(yè)數(shù)字化“攜手并進”，數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟融合將持續(xù)深入，數(shù)字強鏈穩(wěn)鏈成為重要方向

2020年，受疫情倒逼和政策拉動影響，越來越多的傳統(tǒng)企業(yè)、特別是中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型意識覺醒，更加積極地尋求適合自身特點的數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑模式，加速數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合向縱深拓展。4月，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦啟動“上云用數(shù)賦智”行動，5月，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部等17部門聯(lián)合145家單位發(fā)起數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動，從供需兩側(cè)引導(dǎo)中小企業(yè)加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型。8月，國資委發(fā)布《關(guān)于加快推進國有企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作的通知》，引導(dǎo)打造制造、能源、建筑、服務(wù)等行業(yè)國有企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型標桿。疫情期間，國資委發(fā)布“首批企業(yè)數(shù)字化抗疫產(chǎn)品和服務(wù)匯總”，收錄了央企10大類175個數(shù)字化抗疫產(chǎn)品和服務(wù)，展現(xiàn)了央企數(shù)字化轉(zhuǎn)型的豐碩成果。

展望2021年，各類國有企業(yè)和中小企業(yè)將以數(shù)據(jù)為驅(qū)動、以平臺為支撐，推動生產(chǎn)服務(wù)消費各環(huán)節(jié)、線上線下應(yīng)用場景以及傳統(tǒng)工藝與新興業(yè)態(tài)的深度融合，數(shù)字經(jīng)濟對實體經(jīng)濟的賦能效應(yīng)將進一步釋放。同時，國有企業(yè)將發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈整合優(yōu)勢，依托數(shù)字化平臺進一步打通上下游企業(yè)數(shù)據(jù)通道，促進全渠道、全鏈路供需調(diào)配和精準對接，引導(dǎo)中小企業(yè)上平臺、用數(shù)據(jù)、變模式、轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，逐步形成產(chǎn)業(yè)鏈高效協(xié)同、供應(yīng)鏈柔性配置、大中小企業(yè)融通發(fā)展格局。

（四）地方特色化和區(qū)域一體化“共同施策”，數(shù)字基建將全面推進，數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群“基底”將加快形成

2020年，各地政府基于自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，立足區(qū)域一體化發(fā)展需求，持續(xù)加大“數(shù)字基建”的政策支持和資金投入。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國“新基建”領(lǐng)域規(guī)劃投資總規(guī)模已達49.9萬億，2020年內(nèi)計劃投資總規(guī)模達8.4萬億;其中，如貴州聚焦數(shù)據(jù)中心、浙江聚焦工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等，均把“數(shù)字基建”投資重心放在本地已具備基礎(chǔ)優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時，圍繞推進一體化發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)、京津冀地區(qū)、長江三角洲、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等重大戰(zhàn)略區(qū)域均把加快“數(shù)字基建”一體化布局作為“先手棋”，夯實區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟一體化發(fā)展基礎(chǔ)。

展望2021年，以5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心和人工智能為代表的“數(shù)字基建”將從投資期加快向建設(shè)運營期邁進，在區(qū)域一體化戰(zhàn)略引導(dǎo)下，各地政府將立足“數(shù)字基建”縱深推進，補充、優(yōu)化、延伸打造具有地區(qū)特色的數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈，為構(gòu)建梯次分明、分工明確、相互銜接、具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群提供堅實支撐。

（五）服務(wù)供給和數(shù)字消費“兩端發(fā)力”，新業(yè)態(tài)新模式將走向成熟人工智能應(yīng)用將成發(fā)展主導(dǎo)

2020年，疫情造成長期的居家隔離、社交疏離，觸發(fā)了全民數(shù)字化生存新機制。在需求端，大數(shù)據(jù)與人工智能的充分結(jié)合賦予了智能終端更加實時精準的服務(wù)能力，人們?nèi)找媪晳T在數(shù)字空間進行消費、娛樂和社交，在線教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、遠程辦公、直播帶貨等新業(yè)態(tài)新模式創(chuàng)造了越來越多的數(shù)字消費新需求。在供給端，線上服務(wù)從家政、外賣、快遞、房屋中介等“單一服務(wù)隨需供給”的低附加值環(huán)節(jié)向教育、醫(yī)療、辦公、娛樂等“場景式服務(wù)多元化供給”的高附加值環(huán)節(jié)深入拓展。以無人工廠、無人倉庫、無人機巡邏、無人配送、無人超市、無人KTV等為代表的“無人經(jīng)濟”活力迸發(fā)，廣泛深入生產(chǎn)、物流、零售、娛樂等領(lǐng)域，引領(lǐng)生產(chǎn)消費邁向數(shù)據(jù)智能、人機協(xié)同新階段。

2021年，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的迭代成熟，無人應(yīng)用、在線服務(wù)所滲透的行業(yè)領(lǐng)域?qū)⑦M一步拓展，傳統(tǒng)行業(yè)與智能技術(shù)碰撞產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)新模式“火花”將不斷涌現(xiàn)，為消費者帶來更智能的交互終端、更豐富的內(nèi)容資源、更有趣的場景體驗，為生產(chǎn)者提供更智慧的生產(chǎn)決策、更精準的流程控制、更低廉的人力和資源成本。

（六）數(shù)字政府和智慧城市協(xié)同并進，治理數(shù)字化平臺將趨于統(tǒng)一，“構(gòu)腦育智”成為重要命題

2020年，為破解疫情造成的線上線下指揮調(diào)度不順暢、重大公共安全應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控難實現(xiàn)等問題，各地著眼于打通數(shù)據(jù)融通渠道和機制，加快推動支撐數(shù)字政府和智慧城市建設(shè)的平臺載體集約化整合。

北京市海淀區(qū)整合區(qū)內(nèi)各政務(wù)系統(tǒng)，集成打造“城市大腦”系統(tǒng)，疫情期間為回京人口分析、人口篩查分析、重點人群動態(tài)監(jiān)測等提供了有力支撐。杭州“城市大腦”構(gòu)建了覆蓋全市政務(wù)信息資源的“數(shù)據(jù)倉庫”，已廣泛應(yīng)用于公共交通、城市治理等48個應(yīng)用場景，95%的城市治理事件已具備自動發(fā)現(xiàn)能力。

展望2021年，將有更多地方致力于打造統(tǒng)一集約的“城市大腦”平臺基于政務(wù)數(shù)據(jù)整合共享進一步推進各領(lǐng)域數(shù)據(jù)的匯聚、融合和治理，通過平臺數(shù)據(jù)、技術(shù)、工具的逐步豐富，不斷強化軟件定義、靈活配置、按需調(diào)用、安全可靠的“城市智腦”能力，賦能政府管理、城市治理、民生服務(wù)、行業(yè)應(yīng)用等各類場景建設(shè)。

(七)服務(wù)輸出和規(guī)則輸出兩相并重，數(shù)字貿(mào)易將成對外開放核心議題，助力國內(nèi)國際“雙循環(huán)”加快構(gòu)建

2020年，隨著服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展擴大試點，我國以通信服務(wù)、社交媒體、電子商務(wù)、數(shù)字內(nèi)容等為代表的數(shù)字服務(wù)貿(mào)易出口增長強勁，在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)跨境流動與監(jiān)管等方面的規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放進一步拓展。***總書記在11月召開的G20峰會上提出，要發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟作用，加強數(shù)據(jù)安全合作和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，彌合數(shù)字鴻溝。中國-東盟數(shù)字經(jīng)濟合作論壇期間，數(shù)字化防疫抗疫、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域成為我國與各東盟成員國經(jīng)驗交流重點，并就智慧城市、人工智能、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域達成諸多產(chǎn)業(yè)合作意向。近期簽署發(fā)布的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)也將電信、電子商務(wù)等數(shù)字貿(mào)易議題納入其中，成為各協(xié)定國高水平開放合作的重要領(lǐng)域。

貿(mào)易、數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)，積極參與跨境電子商務(wù)和跨境數(shù)據(jù)流動、國際健康碼互認、數(shù)字貨幣、數(shù)字稅等規(guī)則構(gòu)建，支撐全面擴大開放，促進形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

二、需關(guān)注的幾個問題

（一）數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展路徑同質(zhì)化趨勢明顯，資金、人才等關(guān)鍵資源爭奪加劇不平衡發(fā)展

當前，各地紛紛把數(shù)字經(jīng)濟作為“十四五”時期謀發(fā)展的戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域，在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化以及數(shù)字政府、智慧城市、數(shù)據(jù)要素市場培育等方面進一步加大投入。但由于缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和分工協(xié)同，大多數(shù)地方在產(chǎn)業(yè)方向、政策設(shè)計、項目建設(shè)等方面的舉措和路徑相似，特色和亮點不足。在已發(fā)布數(shù)字經(jīng)濟政策的24個省市中，均提出在人工智能領(lǐng)域加快發(fā)展，但大多省份并未列明細分領(lǐng)域及重點突破方向。同時，各地對數(shù)據(jù)要素、頭部企業(yè)、數(shù)字人才等創(chuàng)新資源的爭奪也日益激烈。

（二）企業(yè)經(jīng)營面臨的不確定性風險增加，數(shù)字經(jīng)濟營商環(huán)境有待進一步優(yōu)化

當前，受全球經(jīng)濟下行、疫情對國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的沖擊等因素影響企業(yè)經(jīng)營面臨的不確定性因素增加。同時，市場準入準營服務(wù)的便利化吸引更多的市場主體進入，也一定程度加劇了企業(yè)的經(jīng)營困境。面對需求更多元、產(chǎn)品迭代更快的市場，企業(yè)經(jīng)營訴求已從便捷準入向政策宣貫、精準補貼、市場對接、包容創(chuàng)新等方向轉(zhuǎn)變，而部分現(xiàn)行政策扶持精準度不高、獎勵兌現(xiàn)較慢、“剛性兌現(xiàn)”不足等問題有待進一步優(yōu)化。

（三）數(shù)字平臺壟斷監(jiān)管收緊可能阻礙市場創(chuàng)新，平臺自治、數(shù)據(jù)壟斷等監(jiān)管難點亟待突破

當前，隨著數(shù)字平臺規(guī)模的不斷擴大，平臺對資本、流量、技術(shù)、數(shù)據(jù)等資源掌控力逐步增強，“大數(shù)據(jù)殺熟”、“二選一”等利用算法規(guī)制用戶現(xiàn)象頻出，平臺對于用戶行為、企業(yè)運作、市場運營等的自治規(guī)則話語權(quán)日益升級。11月，市場監(jiān)管總局就《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》公開征求意見，對數(shù)字平臺利用數(shù)據(jù)、算法等優(yōu)勢進行無序競爭的行為提出明確約束，但也可能一定程度影響平臺的持續(xù)創(chuàng)新。在規(guī)章條文之外，待探索更多元的手段，促進有效監(jiān)管和包容發(fā)展之間的平衡。

三、應(yīng)采取的對策建議

（一）進一步加強數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計

一是要充分總結(jié)和推廣數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)的特色經(jīng)驗，進一步擴大試驗區(qū)范圍，推動試驗主體向市區(qū)縣級下沉，聚焦新基建、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素市場培育、數(shù)字貿(mào)易等發(fā)展主題支持探索立足地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、彰顯區(qū)域特色優(yōu)勢的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展有效路徑。

二是結(jié)合京津冀協(xié)同、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，支持組建區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟一體化發(fā)展推進小組，以開放、共享、共建、共贏為原則，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施通、數(shù)據(jù)要素市場通、智慧城市服務(wù)通、數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群等“三通一集群”建設(shè)發(fā)展為牽引，以數(shù)字經(jīng)濟賦能跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨主體資源優(yōu)化配置和要素融合創(chuàng)新，打造數(shù)字經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展高地。

三是聚焦關(guān)系國家安全和發(fā)展命脈的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，如高端芯片、操作系統(tǒng)、高端數(shù)控裝備等，實施全國統(tǒng)籌和相對集中布局，結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢推進產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同建設(shè)和供應(yīng)鏈有效配置，避免各地全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)造成的資源浪費和重復(fù)投入。

（二）持續(xù)推進數(shù)字經(jīng)濟政策服務(wù)手段創(chuàng)新

一是深化大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)在問題研判、政策設(shè)計、落地實施、政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，充分掌握企業(yè)在政府購買服務(wù)、市場拓展、上下游協(xié)作配套、培訓(xùn)咨詢等方面的需求，主動精準施策，提高服務(wù)效能。

二是完善重大政策和專項基金的事前評估和事后評價制度，暢通企業(yè)及個人參與政策制定的渠道，提高決策水平。

三是支持有能力的地區(qū)和研究機構(gòu)研究發(fā)布數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)業(yè)態(tài)指數(shù)，為企業(yè)戰(zhàn)略制定、市場拓展等提供指引。

（三）構(gòu)建公平透明高效的多元協(xié)同監(jiān)管體系

一是明確政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會各主體的責權(quán)利，針對不同類型的數(shù)字平臺實行差別化監(jiān)管、精準施策。

二是加強人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)在平臺治理與監(jiān)管中的應(yīng)用，提高監(jiān)管效率、創(chuàng)新監(jiān)管模式。

三是遵循平臺經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，厘清數(shù)字平臺的責任與義務(wù)，明確互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)模式的監(jiān)管范圍，優(yōu)化業(yè)態(tài)治理方式，進一步激發(fā)市場創(chuàng)新能力。

（四）統(tǒng)籌推進、分類施策數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一方面，支持各地制定統(tǒng)籌投資計劃，在充分考慮各地財務(wù)和債務(wù)承受實際情況的前提下，明確“數(shù)字基建”涉及各領(lǐng)域投資重點和次序，制定詳細的投資計劃和投資金額，做到建設(shè)“一盤棋”，防范投資泡沫、產(chǎn)能過剩等風險。另一方面，對“數(shù)字基建”不同領(lǐng)域?qū)嵤┎煌l(fā)展策略，比如對于非競爭性、非排他性的“數(shù)字基建”，包括5G基站、軌道交通、能源互聯(lián)網(wǎng)等，應(yīng)該由政府主導(dǎo);對于涉及高新技術(shù)和專門領(lǐng)域的“數(shù)字基建”，如人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、新能源充電樁以及部分大數(shù)據(jù)中心等，應(yīng)充分激發(fā)市場主體的積極性，讓“專業(yè)的團隊”做“專業(yè)的事”，政府則重點做好環(huán)境營造和政策引導(dǎo)工作。

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