一、 影響頂層設(shè)計(jì)落地的常見問題

智慧城市的頂層設(shè)計(jì)不是科研問題而是實(shí)踐問題，不能落地則意味著頂層設(shè)計(jì)的失敗，目前不能落地的現(xiàn)象很普遍，有必要研究其原因以便改進(jìn)。

1. 高大上的頂層設(shè)計(jì)難落地

頂層設(shè)計(jì)難以落地原因之一是過于“高大上”，高大上的規(guī)劃超越了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支持能力、超越了需求的消化能力、超越了應(yīng)用效益回收成本的能力，甚至超越了政府投資決策的心理承受力，直接阻礙了頂層設(shè)計(jì)的落地。

2. 未跟上新型智慧城市的發(fā)展理念

國家網(wǎng)信辦與國家發(fā)改委提出了建設(shè)新型智慧城市的要求：強(qiáng)調(diào)以人為本，提供讓人民有獲得感的惠民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府城市治理與公共服務(wù)能力的提升。一些頂層設(shè)計(jì)還沒有跟上新型智慧城市的節(jié)奏，沒有堅(jiān)持為民服務(wù)的方向繼續(xù)技術(shù)導(dǎo)向、重建設(shè)輕服務(wù)的方案影響頂層設(shè)計(jì)的落地。

3. 難以測量的效益目標(biāo)

某些頂層設(shè)計(jì)方案的效益目標(biāo)過于抽象而難以檢查與測量，例如“提高政府決策能力”、 “提高信息共享水平”、“消除信息孤島”、 “充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的作用”等。這些不可測量的目標(biāo)不是來自用戶需求，而是來自信息化推理，把信息化工具如“信息共享”、“大數(shù)據(jù)應(yīng)用”當(dāng)成信息化目標(biāo)了，把工具應(yīng)用當(dāng)目標(biāo)必然會(huì)造成終極目標(biāo)的模糊及效益不可測量。

4. 未能有效控制運(yùn)行成本

頂層設(shè)計(jì)不能有效控制運(yùn)行成本，也不討論運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的持續(xù)保障問題必然會(huì)難以持續(xù)。長期運(yùn)行的系統(tǒng)必須考慮的運(yùn)營中的經(jīng)濟(jì)平衡，使智慧城市建設(shè)方案能夠得到足夠的財(cái)政支持。很多頂層設(shè)計(jì)方案對(duì)項(xiàng)目的長期財(cái)政平衡估計(jì)得不充分，使一些項(xiàng)目有錢建設(shè)卻無錢運(yùn)行，例如在數(shù)據(jù)開放與共享方面經(jīng)常忽略數(shù)據(jù)質(zhì)量維護(hù)的成本，使數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)開放不可持續(xù)。

5. 沒有調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的措施

新型智慧城市強(qiáng)調(diào)的開放、共建、共享的發(fā)展理念，要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量共建智慧城市，但很多頂層設(shè)計(jì)沒有具體的措施來支持共建理念，智慧城市的規(guī)劃始終是政府獨(dú)家的規(guī)劃，不向公眾公開，數(shù)據(jù)、接口、平臺(tái)都不向企業(yè)開放，公眾不了解政府的構(gòu)想又沒有發(fā)表意見的渠道，無法形成智慧城市共識(shí)，社會(huì)各界難有參與的積極性。電子政務(wù)可以政府為主多做一些，但智慧城市不同，沒有公眾積極參與建設(shè)和應(yīng)用創(chuàng)新的城市永遠(yuǎn)算不上智慧城市。

二、 頂層設(shè)計(jì)難落地的甲方原因

頂層設(shè)計(jì)難落地并不都是開發(fā)者的問題，政府部門作為甲方也有不可推卸的責(zé)任，如果甲方的要求不合理頂層設(shè)計(jì)是不可能做好的。

1. 規(guī)劃期太長的頂層設(shè)計(jì)難落地

政府對(duì)頂層設(shè)計(jì)的時(shí)間段要求超出了頂層設(shè)計(jì)人員的預(yù)見能力。現(xiàn)在大多數(shù)頂層設(shè)計(jì)人員只有IT開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)（有的連IT開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)都沒有），他們無法估計(jì)三年后的技術(shù)發(fā)展，也無法估計(jì)政府與社會(huì)需求三年后的變化，時(shí)間段太長不確定性因素太多，五年的頂層設(shè)計(jì)就很難保證質(zhì)量，頂層設(shè)計(jì)的時(shí)間段不宜超過三年。

2. 范圍太廣的頂層設(shè)計(jì)難落地

成功的頂層設(shè)計(jì)需要有明確的邊界，目前的頂設(shè)人員只能在相對(duì)局限的環(huán)境下才能有效的設(shè)計(jì)，限定范圍可減少不確定性，便于建設(shè)目標(biāo)具體化而容易實(shí)現(xiàn)，IBM提出的方案是分行業(yè)的，如智能水務(wù)、智能交通、智能電力、智能環(huán)保等等，范圍局限的頂層設(shè)計(jì)容易實(shí)現(xiàn)。對(duì)多數(shù)城市而言，現(xiàn)有的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)還不足以支撐全市范圍的智慧城市頂層設(shè)計(jì)。

3.城市長期發(fā)展規(guī)劃不到位

智慧城市的頂層設(shè)計(jì)只是城市發(fā)展的專業(yè)性設(shè)計(jì)，城市發(fā)展的頂層規(guī)劃是由政府領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委來制定的。信息技術(shù)人員的思維方式有其業(yè)務(wù)視野的局限，很難具有城市全面發(fā)展的理念與視野，也沒有對(duì)全市發(fā)展問題的決策權(quán)力，城市的中長期發(fā)展規(guī)劃成為頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)，不能指望頂設(shè)人員能夠填補(bǔ)城市在發(fā)展戰(zhàn)略層次規(guī)劃的欠缺，城市發(fā)展規(guī)劃若不到位，頂層設(shè)計(jì)不可能做好。

4. 頂層設(shè)計(jì)質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)制的缺陷

頂層設(shè)計(jì)會(huì)成為地區(qū)智慧城市投資的指導(dǎo)文件并不現(xiàn)實(shí)，政府信息化項(xiàng)目能否上馬取決于有無經(jīng)費(fèi)，條條管理的部門有縱向撥款，就不受頂層設(shè)計(jì)制約，智慧城市管理部門沒有資金管理權(quán)也就難有權(quán)威。頂層設(shè)計(jì)的質(zhì)量通常由專家評(píng)審裁定，但是半天的評(píng)審專家們連資料都看不完哪能提出中肯的意見，評(píng)審都能通過，專家也不必對(duì)自己的意見長期負(fù)責(zé)。政府也不會(huì)為高質(zhì)量的頂層設(shè)計(jì)多付費(fèi)，這些問題導(dǎo)致低質(zhì)量的頂層設(shè)計(jì)泛濫，目前頂層設(shè)計(jì)只能作為參考的資料而不能成為建設(shè)依據(jù)。

三、 對(duì)頂層設(shè)計(jì)的改進(jìn)建議

智慧城市的落地問題是高于系統(tǒng)工程層次的問題，應(yīng)當(dāng)在高于信息工程的層次上尋求解決辦法。

1. 不要輕易提出設(shè)立新機(jī)構(gòu)

頂層設(shè)計(jì)若沒有充分的論證不宜提出設(shè)立新部門的方案，政府批新部門的難度超過批建一個(gè)信息系統(tǒng)。很多智慧城市方案都提出建立城市運(yùn)營管理中心和大數(shù)據(jù)中心，但對(duì)于新部門要解決什么問題并沒有認(rèn)真的分析，政府增設(shè)新部門成本很高，不僅增加人員開支且人才聚集難度很大，人才不到位的部門等于虛設(shè)，且部門也有規(guī)模效應(yīng)，城市越小風(fēng)險(xiǎn)越大大，中小城市照貓畫虎會(huì)適得其反。

信息技術(shù)的優(yōu)勢是能夠改善與優(yōu)化選擇組織的運(yùn)作效率，有助于精簡機(jī)構(gòu)而不是膨脹機(jī)構(gòu)，政府新業(yè)務(wù)可通過調(diào)整原機(jī)構(gòu)的職能來解決。很多改進(jìn)可以通過PPP模式政企合作與政府采購服務(wù)等方法來解決。

2. 設(shè)計(jì)逼近目標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制

頂層設(shè)計(jì)不能碰到難題就寄希望于行政措施，呼喚“一把手工程”，行政措施不僅昂貴的而且只是短期起作用的因素，無法解決信息化建設(shè)中的長期性問題（如信息共享、數(shù)據(jù)開放問題）。智慧城市很多不確定性問題可以通過設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制來推動(dòng)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)迭代改進(jìn)，自動(dòng)逼近既定目標(biāo)。

利用激勵(lì)機(jī)制管理長期服務(wù)是高層次解決問題的辦法，二戰(zhàn)期間巴頓采購降落傘要求老板試跳保證了降落傘的質(zhì)量;英國船運(yùn)犯人赴澳大利亞按到達(dá)人數(shù)而非出發(fā)人數(shù)付費(fèi)減少了途中的死亡率;頂層設(shè)計(jì)應(yīng)多學(xué)習(xí)用機(jī)制管理目標(biāo)的辦法，如果將信息共享、數(shù)據(jù)開放的經(jīng)費(fèi)依據(jù)開放的結(jié)果支付也許會(huì)改善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的效果。

3. 整合目標(biāo)，追求1+1大于2的效益

智慧城市頂層設(shè)計(jì)最大的貢獻(xiàn)是搭建更有價(jià)值的項(xiàng)目鏈而不是細(xì)化現(xiàn)有的項(xiàng)目。項(xiàng)目的細(xì)化是執(zhí)行部門的事情，頂層設(shè)計(jì)人員的任務(wù)是組織創(chuàng)造項(xiàng)目的增值效果，也即要追求1 + 1大于2 的增值內(nèi)容，有效地組織項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)升值，頂層設(shè)計(jì)要規(guī)劃項(xiàng)目的配套與互補(bǔ)，不能進(jìn)入增值鏈的孤立項(xiàng)目應(yīng)為能增加整體效益的項(xiàng)目讓位，以促進(jìn)產(chǎn)生1 + 1 大于2的增值效果，而這種增值效益經(jīng)常是低層設(shè)計(jì)人員看不到的。頂層設(shè)計(jì)核心任務(wù)是將分散、獨(dú)立的項(xiàng)目連接成效益服務(wù)鏈和服務(wù)生態(tài)環(huán)境，這是頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)造價(jià)值的主要途徑。

4.精簡目標(biāo)，追求少而精

頂層設(shè)計(jì)改進(jìn)的重要原則是精簡項(xiàng)目而不是增加項(xiàng)目，減法才是頂層設(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵。目前大多數(shù)頂層設(shè)計(jì)都是在政府各部門上報(bào)了許多部門信息化項(xiàng)目基礎(chǔ)上來設(shè)計(jì)的，這些項(xiàng)目加起來遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府能夠支持的能力，頂層設(shè)計(jì)的重要任務(wù)就是要精選項(xiàng)目，只有少而精的項(xiàng)目才是可能成功的。項(xiàng)目力求少而精的主要原因并不是經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，而是管理的精力、經(jīng)驗(yàn)與人才的不足，不得不保證重點(diǎn)。顧及不到的項(xiàng)目不列入全市的重點(diǎn)工程管理，重點(diǎn)管理的內(nèi)容少些成功率就會(huì)有很大提高。

5. 重視發(fā)展路徑與設(shè)立里程碑

大多數(shù)頂層設(shè)計(jì)都熱衷于描述細(xì)節(jié)（以為越詳細(xì)水平越高），而疏于描述實(shí)現(xiàn)的路徑。智慧城市無法一步建成，要靠一步一步地積累，每屆政府只能做一部分，如果換一屆政府就要推到重來，城市智慧就無法積累，智慧城市將原地打轉(zhuǎn)。頂層設(shè)計(jì)必須考慮領(lǐng)導(dǎo)任期短的現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃可持續(xù)的發(fā)展路徑，設(shè)立建設(shè)的里程碑，里程碑是階段性成果，可以起到鼓舞士氣、再生外界支持的作用，并能在項(xiàng)目出現(xiàn)變故時(shí)保護(hù)已有的技術(shù)成果，從而有助于城市智慧的積累。發(fā)展路徑要考慮負(fù)責(zé)人的銜接，要讓接替者有成果，使智慧城市建設(shè)能夠延續(xù)下去。

四、 改變頂層設(shè)計(jì)的思想方法

有什么樣的思想就有什么樣的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)不能落地的頂層設(shè)計(jì)都能在思想方法上找出其問題的原始基因，對(duì)思想方法的反省能夠提高頂層設(shè)計(jì)的水平。

1. 反對(duì)信息化的本本主義

（1）信息共享并不都是有用的

在智慧城市建設(shè)中危害最大的是信息化本本主義。尤其是對(duì)信息資源、大數(shù)據(jù)的迷信。對(duì)息資源共享的認(rèn)識(shí)就有很大問題，信息共享做不好主要原因是沒有選擇，并非所有的信息共享都是有益的，多數(shù)信息共享是得不償失的，只有小部分才是有價(jià)值的，打通所有信息煙囪、連接一切信息孤島并不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不加選擇地推動(dòng)信息共享必然要造成大量的浪費(fèi)，使有效益的信息共享因精力分散而難以成功。

（2）大數(shù)據(jù)只是工具而非目標(biāo)

同樣的事情發(fā)生在大數(shù)據(jù)應(yīng)用上，大數(shù)據(jù)確實(shí)是一項(xiàng)極為重要的信息技術(shù)應(yīng)用，但是再重要的技術(shù)畢竟只是工具，工具自身并不能創(chuàng)造效益，不是所有的大數(shù)據(jù)的應(yīng)用都有價(jià)值而值得一做的，如果把大數(shù)據(jù)應(yīng)用當(dāng)成信息化的目標(biāo)，要用解決的最終問題反倒被忘記了，這種大數(shù)據(jù)盲目性若不加制止，大數(shù)據(jù)應(yīng)用也會(huì)成為一場勞民傷財(cái)?shù)聂[劇。

（3）有選擇才有效益

有效益的信息化與得不償失的信息化只隔著薄薄地一張紙，信息科學(xué)的理論要產(chǎn)生效益靠的是恰當(dāng)?shù)倪x擇，效益產(chǎn)生的條件是苛刻的，它是一連串精心選擇的結(jié)果，沒有選擇就沒有效益，信息化本本主義不懂選擇，必然一事無成。而企業(yè)家最懂得選擇的價(jià)值，他們將最有可能產(chǎn)生效益的場景視為機(jī)會(huì)而抓住不放，企業(yè)家不會(huì)傻乎乎地推動(dòng)全面信息共享，而會(huì)緊緊抓住少數(shù)有效益的信息共享，效益并不來自信息共享，效益來自聰明的選擇。

2. 認(rèn)識(shí)智慧城市建設(shè)中的不確定性

（1）智慧城市需要應(yīng)對(duì)不確定性問題

智慧城市頂層設(shè)計(jì)與信息化工程的頂層設(shè)計(jì)主要區(qū)別是對(duì)不確定性問題是否關(guān)注。傳統(tǒng)信息化工程是在確定性環(huán)境中進(jìn)行的，設(shè)計(jì)主要考慮的是系統(tǒng)可行性，而不考慮不確定性問題，不確定性問題的處理是甲方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

智慧城市涉及的范圍廣，項(xiàng)目生命周期長，很多不確定性問題是在運(yùn)行后才產(chǎn)生的，面對(duì)如此多不確定性因素，沒有領(lǐng)導(dǎo)能夠處理所有不確定性問題，因此智慧城市的頂層設(shè)計(jì)必須投入極大的精力來處理不確定性問題，其思維方式必然要超出系統(tǒng)工程學(xué)的范圍。

（2）用機(jī)制設(shè)計(jì)解決不確定性問題

應(yīng)對(duì)未來不確定性的辦法是設(shè)計(jì)有活力的機(jī)制，即設(shè)計(jì)能夠自動(dòng)追隨預(yù)定目標(biāo)的機(jī)制，使系統(tǒng)成為活的生命體，能夠發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)與預(yù)定目標(biāo)的差距而自動(dòng)調(diào)整向目標(biāo)逼近。系統(tǒng)的感知能力與反饋改進(jìn)的激勵(lì)機(jī)制非常重要，智慧城市的頂層設(shè)計(jì)必須要將激勵(lì)機(jī)制與反饋改進(jìn)機(jī)制作為設(shè)計(jì)重點(diǎn)，使所設(shè)計(jì)出來的智慧城市運(yùn)行模式有長久的生命力。

3.從組織視角認(rèn)識(shí)信息化問題

（1）組織化是效率的主要來源

智慧城市頂層設(shè)計(jì)要高度重視組織化理念。建設(shè)智慧城市的目的是要提高社會(huì)生產(chǎn)力，提高生產(chǎn)與服務(wù)的效率。人類的效率是組織合作的結(jié)果，人之所以能夠超出動(dòng)物界是因?yàn)槿擞懈玫暮献髂芰Γ粋€(gè)社會(huì)有效率的原因是社會(huì)分工組織得更為精細(xì)與合理，同樣，新技術(shù)的發(fā)明與創(chuàng)新也主要是已有技術(shù)更有效地整合與集成，成功的新技術(shù)被保留下來并被集成到新的創(chuàng)新發(fā)明之中。總之，組織優(yōu)化在社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展中起著核心的作用，從組織視角看問題更能夠認(rèn)清效率提高的本質(zhì)。

（2）信息技術(shù)提高了組織化的效率

從組織視角來認(rèn)識(shí)信息化的作用，組織的優(yōu)化與改進(jìn)與通信的效率與成本密切相關(guān)，組織是由連接形成的，信息技術(shù)的核心作用是大幅度提高了連接的效率，影響連接效率的因素包括通信速率，存儲(chǔ)容量與軟件能力，現(xiàn)代信息技術(shù)使連接跨越了地理、連接了過去與未來。信息技術(shù)不僅提高了社會(huì)組織合作的效率還提高了各種技術(shù)集成創(chuàng)新的效率，推動(dòng)了人類社會(huì)整體生產(chǎn)力的發(fā)展。

（3）組織化與信息化本質(zhì)的一致性

組織視角是另一個(gè)方向的信息視角，組織資源是另一種形式的信息資源，智能手機(jī)丟失讓人最不愉快的不是保存的對(duì)話內(nèi)容丟失而是通訊錄丟失，通訊錄代表的是關(guān)系網(wǎng)，是組織路線圖，說明關(guān)系積累比數(shù)據(jù)積累更重要。關(guān)系網(wǎng)成為比資料更重要的信息資源。數(shù)據(jù)資料是連接的瞬間結(jié)果，而連接是永久的數(shù)據(jù)。在信息科學(xué)創(chuàng)始人眼中信息、秩序、組織都是不確定性的減少，其本質(zhì)是一樣的，因此組織狀況應(yīng)當(dāng)如同數(shù)據(jù)、軟件、秩序一樣被視為信息資源。

（4）認(rèn)識(shí)組織化的成本

從組織視角認(rèn)識(shí)信息化會(huì)對(duì)信息化的成本有更深刻的認(rèn)識(shí)，我們會(huì)將用戶的組織視為信息化工作的一部分，在估算信息化成本時(shí)會(huì)考慮數(shù)據(jù)的組織成本與用戶的組織成本，而不會(huì)低估數(shù)據(jù)整合的難度。在估計(jì)項(xiàng)目成功率時(shí)不會(huì)只考慮信息技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)成本與開發(fā)難度，而會(huì)充分估計(jì)業(yè)務(wù)組織化的難度，會(huì)選擇組織資源好的環(huán)境入手提高成功率。

（5）充分利用社會(huì)的組織資源

從組織視角認(rèn)識(shí)信息化將有利于我們充分利用社會(huì)的組織資源，會(huì)將社會(huì)的通信環(huán)境、信息技術(shù)的普及程度、人員的組織化程度、相互合作的默契程度都視為組織資源，在智慧城市建設(shè)中會(huì)更好地發(fā)揮這些資源的作用，并注意不斷增加社會(huì)組織資源的積累，使后來的信息化發(fā)展越來越快。我們會(huì)理解為什么同樣的信息化服務(wù)在傳統(tǒng)的商業(yè)城市會(huì)做得更好，因?yàn)榫?xì)的商業(yè)分工為城市積累了更多的組織資源，可以在信息化中發(fā)揮作用。